Krzysztof Passella

Publiczne źródła informacji dotyczące finansowania wywiadu cywilnego w państwach demokratycznych - zarys problematyki

Wstęp

Znaczenie problemu badań nad finansowaniem wywiadu cywilnego

Kryteria wyszukiwania źródeł informacji o finansach agencji wywiadowczych

Charakterystyka problemów badawczych do rozwiązania

Przykładowe narzędzia analityczne

Spostrzeżenia końcowe

Przypisy

Wstęp

Współczesne zainteresowania naukowe, związane do tej pory z badaniami nad organizacją i zarządzaniem wywiadem państwowym[1], opisywaniem jego historii i oceną wpływu wywiadu na politykę wewnętrzną i międzynarodową, zaczęły kierować się na przełomie XX i XXI w. także w stronę rozpoznania źródeł finansowania działalności wywiadowczej, procesów kosztowych i dochodowych zachodzących wewnątrz tychże organizacji. Rozpoczęto badania nad operacjami finansowymi w obszarze mikro- i makro oddziaływania tajnych służb. Zachodzi przy tym potrzeba ustalenia relacji pomiędzy działaniami wywiadu cywilnego, a jego bieżącymi potrzebami finansowymi i strategią inwestycji długoterminowych: wydatki majątkowe, kilkuletnie programy szkoleń, dostęp do zabezpieczenia socjalnego funkcjonariuszy i pracowników wywiadu, inwestowanie w technologie informatyczne, obserwacji i łączności.

Cytując za Leszkiem Gondkiem, historiografem zajmującym się międzywojennym wywiadem wojskowym, trudności w analizie ekonomicznej wywiadu mają swoje źródło w następującym problemie poznawczym „(…) Dokonanie analizy finansowego dossier służby wywiadowczej pozwala na wyciągnięcie zazwyczaj wniosków o działaniu wywiadu przeciwnika. Rozumieją to i doceniają wszystkie służby specjalne, dlatego też jedne dążą wytrwale do zdobycia kont finansowych, pokwitowań, analiz księgowych itp., drugie z podobną aktywnością je ochraniają. Te dwie formy zachowań powodują w rezultacie, że badacz zajmujący się problemem finansowych aspektów działania wywiadu i skutków, jakie one przynoszą, napotyka istotne trudności wynikające z niedostatku bazy źródłowej (…)”[2].

Punktem wyjścia do prac naukowych w obszarze finansów publicznych może być prowadzenie analiz porównawczych wydatków na wywiad cywilny w kontekście wewnętrznej sytuacji gospodarczej państw demokratycznych i ich pozycji w międzynarodowej wymianie gospodarczej, w tym chociażby w wytwarzaniu i handlu uzbrojeniem, czyli tzw. produkcją specjalną. Niemniej interesującym aspektem jest ustalenie relacji korzyści do kosztów przy międzynarodowej wymianie informacji wywiadowczych i antyterrorystycznych operacjach specjalnych oraz dzieleniu się zasobami systemów rozpoznania radioelektronicznego i satelitarnego. Byłoby to pomocne narzędzie analityczne przy opracowywaniu strategii negocjacyjnej agencji wywiadowczych w postaci scenariuszy opartych na rozwiązaniach z teorii gier.

Znaczenie problemu badań nad finansowaniem wywiadu cywilnego

Podstawowym problemem występującym w badaniach ekonomicznych dotyczących działalności wywiadu jest konieczność wyboru, weryfikacji i usystematyzowania źródeł informacji o procesach gospodarowania pieniądzem i majątkiem publicznym w agencjach wywiadowczych, będących uczestnikami międzynarodowej współpracy operacyjnej i wymiany informacji, prowadzonej na rzecz rozpoznawania, ale i często przeciwdziałania[3]:

1. terroryzmowi, w wymiarze regionalnym, krajowym i globalnym,

2. międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami, praniu brudnych pieniędzy, handlu ludźmi i ich organami,

3. szerzeniu ideologii faszyzmu, komunizmu i ekstremizmu,

4. rozprzestrzenianiu broni masowego rażenia (zakaz poliferyzacji),

5. rozpoznawania nowych zagrożeń globalnych np. cyberterroryzm i cyberprzestępczość, dla bezpieczeństwa poszczególnych państw, bilateralnych i wielonarodowych sojuszy.

6. nielegalnym praktykom stosowanym przez międzynarodowe koncerny ze szkodą dla potencjału gospodarczego państw i ich stowarzyszeń,

7. nielegalnemu handlowiu bronią, amunicją, materiałami wybuchowymi, środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi,

8. szpiegostwu (polityczne, przemysłowe, gospodarcze i naukowo-techniczne), które jest prowadzone ze szkodą dla państw, członków ugrupowań, unii, sojuszy wojskowych,

9. rozpoznawania nowych zagrożeń globalnych, np. cyberterroryzm i cyberprzestępczość, dla bezpieczeństwa poszczególnych państw, bilateralnych i wielonarodowych sojuszy.

Utajnienie działań i struktur wywiadowczych powoduje ograniczenia dla prac naukowych, i wymusza konieczność stosowania upraszczających założeń w modelach finansowych. Powyższe przeszkody istotnie wpływają na skuteczność cywilnej kontroli nad działalnością agencji wywiadowczych ze strony władzy ustawodawczej i wykonawczej z najwyższych szczebli zarządzania państwem, bądź ze strony organizacji międzynarodowych, np. Unii Europejskiej i NATO[4].

1. Podstawowe trudności informacyjne z rozpoczęciem badań nad współczesnymi finansami wywiadu, tj. po okresie zimnej wojny, są związane z poniższymi uwarunkowaniami:

a. różny poziom ogólności w zestawieniach środków przeznaczanych na wywiad w danym państwie,

b. brak konsekwencji rządu w prezentowaniu budżetowania wywiadu w porównywalnych okresach,

c. brak systematycznych danych za lata zimnej wojny, i często fragmentaryczne informacje za lata 90-te XX w.,

d. utajnienie szczegółowych danych, dotyczących finansowania wewnętrznych struktur wywiadu cywilnego i wojskowego,

e. brak jednolitego systemu sprawozdawczości finansowej dla służb specjalnych, nawet w obrębie tego samego państwa,

f. rozpoczęcie dopiero z początkiem XXI wieku procesów upublicznienia rocznych sprawozdań wywiadu i raportów z kontroli w jednolitej formie; dobrymi przykładami są Nowa Zelandia, Wielka Brytania, Dania, Holandia i Republika Czeska (wywiad wojskowy).

W Polsce roczne sprawozdania finansowe i sprawozdania z działalności Agencji Wywiadu nie są jawne[5]. Szef Agencji Wywiadu, jako centralny organ administracji rządowej, składa powyższe sprawozdania do weryfikacji i zaakceptowania przez Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, i do Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych w celu uzyskania zdania opiniującego[6].

2. Prowadzi to do zasadniczych rozbieżności w ustaleniu bazy dla porównań wydatków budżetowych na wywiad cywilny w krajach demokratycznych, szczególnie współpracujących w ramach koalicji antyterrorystycznej.

3. Istnieje konieczność poznania źródeł informacji finansowych o wywiadzie i weryfikacji ich skażenia dezinformacją oraz inspiracją. Jest to osobny problem, który stanowi podstawę do późniejszych analiz wydatków budżetowych na wywiad, odniesionych do sytuacji gospodarczej kraju.

4. Ustalenie wiarygodnych źródeł informacji o procesach finansowych w wywiadzie pozwala na szacowanie i ujawnienie nadwyżek w przepływach pieniężnych, którymi wywiad może dysponować albo poprzez inne pozycje budżetowe, albo w wyniku własnych inwestycji z funduszy operacyjnych w działalność gospodarczą, a są tzw. przykrycia dla systematycznej działalności wywiadowczej, tj. budowy i opłacania sieci agenturalnych, rezydentur, operacji specjalnych i prowadzenia gier wywiadowczych.

Kryteria wyszukiwania źródeł informacji o finansach agencji wywiadowczych

Udostępnianie opinii publicznej raportów wywiadu i służb bezpieczeństwa rozpoczęło się w sposób nieregularny po zakończeniu zimnej wojny, a systematycznie z początkiem obecnego wieku. Przykładowo, nowozelandzka agencja wywiadu, kontrwywiadu cywilnego i wewnętrznej służby bezpieczeństwa New Zealand Security Intelligence Service udostępnia na swojej stronie internetowej raporty roczne począwszy od 2002 r.[7], cywilny wywiad i kontrwywiad Kanady Canadian Security Intelligence Service pierwszy raport upublicznił za rok 2003, a regularnie udostępnia roczne sprawozdania od 2006 r.[8] Natomiast w Europie, dla przykładu, holenderska cywilna agencja wywiadu, kontrwywiadu i bezpieczeństwa AIVD(Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdiens; ang. General Intelligence and Security Service) przedstawia sprawozdania roczne od roku 2007[9], a duńska służba wywiadu i kontrwywiadu cywilnego PET (Politiets Efterretningstjenestes; ang. Danish Security and Intelligence Service)od roku 2003[10].

Szczegółowa analiza wydatków budżetowych Agencji Wywiadu w latach 20022012 została przedstawiona przez autora w innych publikacjach i nie będzie tutaj ponawiana[11]. Celem bowiem artykułu jest wskazanie na źródła informacji o finansowaniu wywiadu z wykorzystaniem wybranych przykładów, a nie prezentowanie całościowych wyników analiz ilościowych dla danej agencji wywiadowczej.

1. Kryteria podziału zawartości informacyjnej:

a. Stopień szczegółowości:

– dane roczne i miesięczne o środkach przekazywanych z budżetu państwa, przy ich podziale na podstawowe pozycje, np. dla polskiej Agencji Wywiadu wg Sprawozdania operatywnego z wykonania Budżetu Państwa, znowelizowane wydatki w 2012 r. wyniosły[12]: 139.010 tys. zł wydatki bieżące, 8.380 tys. zł wydatki majątkowe i 4.203 tys. zł świadczenia na rzecz osób fizycznych, ogółem 151.593 tys. zł;

– w podziale na poszczególne służby specjalne[13]: wywiadowcze, kontrwywiadowcze i bezpieczeństwa; w Polsce w 2012 r. wydatki budżetowe ogółem zostały podzielone na:

–  Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW)[14]     507.348 tys. zł

–  Służbę Kontrwywiadu Wojskowego (SKW)[15]            151.473 tys. zł

–  Agencję Wywiadu (AW)[16]                                    151.593 tys. zł

–  Służbę Wywiadu Wojskowego (SWW)[17]                  122.277 tys. zł

–  Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA)[18]                111.538 tys. zł

Razem:                                                                   1.044.229 tys. zł

– roczne wydatki, podawane łącznie dla kilku tajnych służb w danym państwie, np. w Wielkiej Brytanii w roku budżetowym 2011/2012 została upubliczniona jedynie wspólna kwota wydatków 1.928 mln £ na służby specjalne: kontrwywiad, który jest zarazem krajową tajną służbą bezpieczeństwa (ang. The Security Service, w skrócie MI5), wywiad cywilny (ang. The Secret Intelligence Service, inaczej MI6) i Narodowe Dowództwo Nadzoru Radiowego (ang. Government Communications Headquarters - GCHQ), tj. centralę wywiadu elektronicznego[19];

– dane dla służb kontrwywiadowczych i spełniających zarazem rolę krajowych służb bezpieczeństwa, z reguły są znacznie bardziej rozbudowane tak, jak w przypadku australijskiej cywilnej służby bezpieczeństwa ASIO, która publikuje pełne sprawozdania finansowe i dość szczegółowe sprawozdania z jej działalności[20].

Normą jest przy tym utajnienie danych dotyczących poszczególnych wydziałów i pionów organizacyjnych wywiadu, nie mówiąc już o wydatkach na rezydentury wywiadowcze („legalne”, tj. działające przy placówkach dyplomatycznych, i nielegalne), finansowanie agentów, informatorów czy konsultantów wywiadu.

b. Regularność ukazywania się sprawozdań finansowych wywiadu i sprawozdań pokontrolnych: instytucji rządowych koordynujących pracę służb specjalnych[21], organów władzy ustawodawczej posiadających uprawnienia oceniające i opiniodawcze[22] oraz instytucji kontrolnych[23], będących organami niezależnymi od władzy wykonawczej i sądowniczej.

c. Kompletność informacji, w której może występować celowa dezinformacja poprzez ujmowanie wydatków na wywiad w innych pozycjach budżetu. Przykładem jest korzystanie przez wywiad ze szkoleń organizowanych ze środków instytucji rządowych, finansowanie wynagrodzeń funkcjonariuszy oddelegowanych do reprezentowania kraju w instytucjach międzynarodowy z funduszy pozostałych jednostek budżetowych, pokrywanie z wydatków innych resortów dostępu wywiadu do systemów informatycznych funkcjonujących w skali całego kraju.

d. Podział wydatków budżetowych ze względu na strukturę zadań wywiadu, co przykładowo pokazano w tabeli 1. dla nowozelandzkiej tajnej służby.

Tab. 1. Struktura procentowa obszarów kosztowych nowozelandzkiej agencji wywiadu i kontrwywiadu cywilnego (NZSIS).

Źródło: opracowanie własne na podstawie Annual reports from 2002 to 2012, New Zealand Security Intelligence Service, Wellington, dostępny na WWW: http://www.nzsis.govt.nz/reports/ , dostęp 24 lutego 2013.

2. Źródła pochodzenia informacji:

a. upublicznione raporty agencji wywiadowczych, najczęściej roczne,

b. sprawozdania z wykonania budżetu państwa: miesięczne i roczne[27],

c. sprawozdania instytucji kontrolnych: rządowych, ustawodawczych i niezależnych organów kontrolnych państwa, z wyłączeniem aneksów zawierających dane objęte klauzulami tajności[28],

d. opracowania naukowe, zazwyczaj zawierające fragmentaryczne dane, szczególnie jeśli są to publikacje politologiczne, z zakresu organizacji i zarządzania oraz historii wywiadu[29]. Zdarzają się jednak artykuły kompleksowo traktujące o planowanym budżecie wywiadu i przeznaczeniu środków publicznych na tajne służby[30],

e. raporty komisji kontrolnych powoływanych po wykryciu nieprawidłowości w służbach specjalnych, których wyniki pracy mają być podstawą do reorganizacji poszczególnych agencji lub całego systemu służb specjalnych[31],

f. opracowania niezależnych, społecznych instytucji, kontrolujących w skali międzynarodowej działalność sił zbrojnych, służb specjalnych, produkcję uzbrojenia i handel bronią, takich jak: szwajcarska DCAF (Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces)[32], wypracowująca dla rządów i organizacji międzynarodowych standardy prawne nadzoru nad wojskiem i służbami specjalnymi[33], czy szwedzki instytut SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) powołany do: cywilnej kontroli nad zbrojeniami i handlem bronią, obserwacji konfliktów zbrojnych i wypracowywania metod zarządzania kryzysowego, sporządzania audytów globalnego i regionalnego bezpieczeństwa oraz studiowania problematyki rozbrojenia i nierozprzestrzeniania broni masowego rażenia.

g. prasa specjalistyczna z zakresu polityki obronnej i służb specjalnych oraz techniki wojskowej,

h. miesięczniki, tygodniki i prasa codzienna, publikacje internetowe oraz komentarze w mediach polityków, urzędników i byłych funkcjonariuszy wywiadu.

Starając się rozwiązać problem braku szczegółowości w danych finansowych dotyczących służb wywiadowczych, należy stosować metodę wielokrotnych porównań, korzystając przy tym z publikacji nie tylko dotyczących służb specjalnych (por. tab. 2).

Tab. 2. Zestawienie jawnych źródeł informacji o działalności służb wywiadowczych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie literatury i zasobów internetowych, stan na 2 lipca 2013 r.

Charakterystyka problemów badawczych do rozwiązania

Na podstawie ogólnych wytycznych dla różnych agencji wywiadowczych i kontrwywiadowczych na świecie oraz ich rocznych sprawozdań z działalności, wysuwa się na pierwszy plan oparcie się wywiadu o osobowe źródła informacji (ang. HUMINT – Human Intelligence), przy wciąż pomocniczej, ale i istotnej roli wywiadu elektronicznego (SIGINT)[34] oraz nieodzownym korzystaniu z otwartych źródeł informacji[35]. Występuje przy tym różnorodność organizacji wywiadowczych, cywilnych, wojskowych i organów koordynujących służby specjalne. Szczególnie jest to widoczne w państwach o znaczeniu strategicznym, takich jak: USA, Rosja, Izrael, Chiny, Wielka Brytania i być może Francja, gdzie jest prowadzony tzw. wywiad totalny. Świadczy to, iż wraz z rozwojem technologii informacyjnych i obserwacyjnych oraz wsparciem IT dla procesów analizy i przesyłania wyników pracy wywiadu do odbiorców, a następnie otrzymywania zapytań od decydentów politycznych i od kluczowych, „znacjonalizowanych” podmiotów gospodarczych, wzrasta stopień specjalizacji agencji wywiadowczych, jak również wewnątrz tychże organizacji.

Powyższy konglomerat międzynarodowego środowiska wywiadowczego[36] powoduje, iż analiza procesów finansowych w wywiadzie staje się szczególnie skomplikowana i wielopłaszczyznowa, na co nakłada się utajnienie wielu danych wywiadu i struktur organizacyjnych oraz występuje celowa dezinformacja ze strony służb specjalnych i władzy wykonawczej.

Istnieją przy tym czynniki utrudniające poznanie, badanie i modelowanie finansów wywiadu, do których zaliczyć można:

1. Diametralne różne wielkości agencji wywiadowczych w krajach demokratycznych, pod względem majątku trwałego i obrotowego, środków kierowanych na fundusze operacyjne, dostępne zasoby kadrowe i możliwości pozyskiwania nowych funkcjonariuszy i pracowników oraz będące w dyspozycji warunki do ich szkolenia, a także wiele innych, szczegółowych czynników.

2. Brak w niektórych państwach informacji o miesięcznych, czy chociaż kwartalnych środkach budżetowych przekazywanych do służb wywiadowczych.

3. W wielu krajach nastąpiło, ze względu na oszczędności organizacyjne i zapatrywania polityczne, połączenie w jeden organizm instytucjonalny wywiadu, kontrwywiadu i wewnętrznej służby bezpieczeństwa.

4. Przyjmowane są rozwiązania polityczne o połączeniu wywiadu cywilnego z wojskowym, a bywa, iż po pewnym czasie z powrotem dochodzi do rozdzielnia organizacji wywiadowczych.

5. Nieadekwatność danych historycznych, często szczątkowych, do współczesnych procesów finansowych, w których funkcjonuje wywiad, gdzie zasadniczo zmieniły się jego zadania i oddziaływanie polityczne oraz gospodarcze. Wystarczy porównać uwarunkowania okresu zimnej wojny z obecną sytuacją asymetrycznej walki z międzynarodowym terroryzmem. Stąd, po zamachach 11 września 2001 r. w USA, a następnie w Hiszpanii i Wielkiej Brytanii, służby specjalne weszły w fazę ścisłej współpracy w rozpoznawaniu i zwalczaniu międzynarodowego terroryzmu.

6. Różny stopień ochrony informacji i próby wpływania przez kierownictwa wywiadów na opinię publiczną, poprzez ujawnianie wybiórczych danych finansowych i organizacyjnych, czy przebiegu spektakularnych operacji specjalnych.

7. Brak modeli predykcyjnych dla ustalania całościowych potrzeb budżetowych agencji wywiadowczych, i dla określenia perspektywy średnio- i długookresowych inwestycji. Prawdopodobnie planowanie budżetowe sprowadza się do przyjmowania środków na wywiad w sposób deterministyczny, na zasadzie akceptacji poziomu finansowania z poprzedniego roku wraz z nominalnie zakładaną stopą wzrostu budżetu, zawierającą w sobie także wzrost cen w wyniku inflacji. Zapewne dodatkowo są prowadzone kalkulacje kosztów opracowania, zlecenia do wykonania i utrzymania nowych systemów obserwacyjnych, przykładowo rozpoznania i kontroli satelitarnej.

8. Występują różnice między państwami demokratycznymi w metodach ustalenia poziomu kosztu, procentowego czy nominalnego, w rocznym budżecie wywiadu, które władza wykonawcza jest w stanie zaakceptować za dostęp wywiadu do otwartych źródeł informacji.

9. Różny jest poziom otwartości baz danych dla zewnętrznego badacza, ze względu na zagrożenie penetracją ze strony obcych służb specjalnych.

10. Wątpliwa jest także użyteczność informacji medialnych, jako punktów zaczepienia do głębszego rozpoznania zależności i procesów finansowania agencji wywiadowczych, co jest spowodowane ich wybiórczością, subiektywnymi ocenami, skażeniem dezinformacją, bardzo często mającą podłoże inspiracyjne, i oparciem się o tezy i dowody wykorzystujące wiedzę potoczną.

11. Nieprzystająca do problemów badania finansów wywiadu jest zawartość artykułów naukowych, ze względu na przewagę w nich tematów politologicznych, uwikłanie w różne konteksty historyczne, a pojedyncze dane finansowe są oderwane od analizy całej struktury instytucji wywiadowczej. Brak jest przy tym kompleksowych analiz finansowych, chociażby w zakresie prac z zarządzania wywiadem, które mogłyby korzystać z rachunku kosztów działań.

12. Brak dostępu do systemu rachunkowości budżetowej agencji wywiadowczych.

13. Niedostępność dla badacza surowych wyników i ocen funkcjonowania w wywiadzie informatycznych systemów wspomagania decyzji, zarządzania personelem, obsługi baz danych, zarządzania relacjami z odbiorcami informacji wywiadowczych, nie mówiąc już o systemach zarządzania sieciami agenturalnymi, czy wymianą informacji wywiadowczych, wewnątrz kraju i w kooperacji międzynarodowej.

Opracowania sporządzane przez międzynarodowe, niezależne organizacje, przygotowujące rekomendacje dla Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i dla poszczególnych rządów krajów członkowskich UE i NATO, odnośnie metod i zasad cywilnej kontroli nad służbami wywiadowczymi, ich oceny i rozwiązań legislacyjnych, nie rozwiązują powyższych problemów. Bowiem brak jest tam empirycznych lub stochastycznych metod pomiaru efektywności informacyjnej pracy wywiadu, czy też podania uniwersalnych metod analizy finansowej służb specjalnych[37]. Dodatkowo, nie można tutaj korzystać wprost z Międzynarodowych Standardów Rachunkowości, czy Międzynarodowych Standarów Sprawozdawczości Finansowej.

Przykładowe narzędzia analityczne

Najprostszą formą analizy finansowania budżetowego wywiadu jest zbadanie zmian w strukturze głównych rodzajów wydatków i obliczenie wskaźników dynamiki w stosunku do roku bazowego oraz z roku na rok. Przykładową analizę wydatków budżetowych Agencji Wywiadu w latach 2002-2012 Krzysztof Passella zawarł w publikacji „Metody ilościowe w analizie finansowania wywiadu cywilnego”[38]. Rozszerzeniem tego podejścia analitycznego może być prześledzenie zmian w ustawach budżetowych, pokazujące korekty środków przewidzianych na sfinansowanie potrzeb Agencji Wywiadu. Obserwowane zmiany są niejako funkcją celu dla miesięcznego planowania gospodarki pieniężnej wewnątrz tajnej służby Rzeczpospolitej Polskiej. Wówczas można zacząć stawiać pytania o przyczyny znaczących przesunięć środków publicznych, np. pomiędzy wydatkami majątkowymi a bieżącymi (por. tab. 3 i 4). Zapewne stanowi to przedmiot ustaleń pomiędzy Szefem Agencji Wywiadu, a Przewodniczącym Kolegium do Spraw Służb Specjalnych i podlega opiniowaniu przez Sejmową Komisję do Spraw Służb Specjalnych.

Kolejne kroki w analityce finansowania wywiadu i oceny jego wpływu na środowisko zewnętrzne, mogą polegać na poniższych podejściach:

1. Porównanie wydatków i ich struktury przed i po zamachach z 11 września 2001 r.

2. Osobna analiza wydatków i dochodów dla wywiadu cywilnego i wojskowego.

3. Przeprowadzenie szacunków kosztów przygotowawczych, inwestycyjnych, utrzymania, a także rachunku przepływów pieniężnych i stopy zwrotu z inwestycji dla dedykowanych programów wywiadowczych, np. nowego systemu obserwacji satelitarnej.

4. Porównanie wydatków pomiędzy państwami, w których wywiad cywilny jest samodzielną instytucją podległą rządowi, a sytuacją w innych krajach, gdzie wywiad podlega ministerstwu spraw wewnętrznych.

5. Oszacowanie zaangażowania finansowego na główne obszary zainteresowania wywiadowczego, które są wspólne dla wielu agencji, np. terroryzm islamski.

Tab. 3. Zmiany w Ustawie budżetowej na rok 2012 w wydatkach części 59 Agencja Wywiadu.

Źródło: Opracowanie własne na postawie sprawozdań operatywnych z wykonania Budżetu Państwa za rok 2012.

Tab. 4. Zmiany w Ustawie budżetowej na rok 2011 w wydatkach części 59 Agencja Wywiadu.

Źródło: Opracowanie własne na postawie sprawozdań operatywnych z wykonania Budżetu Państwa za rok 2011.

Gromadząc różnorodne źródła informacji o działalności współczesnego wywiadu cywilnego, można też sporządzić ilościową analizę pojawiania się danych o finansowaniu służb wywiadowczych w zgromadzonym zasobie publikacji za oznaczony okres:

– danych budżetu państwa,

– artykułach naukowych,

– publikacjach książkowych – naukowych,

– publikacjach popularno-naukowych,

– raportach okresowych służb wywiadowczych,

– raportach kontrolnych,

– ekspertyzach sporządzonych przez niezależne instytucje,

– aktach normatywnych,

– prasie codziennej,

– pozostałych.

W ramach analizy ilościowej możliwe jest zaproponowanie pewnych uniwersalnych wskaźników dla służb wywiadowczych, umożliwiających podstawowe porównania potencjału wywiadowczego różnych państw bądź ich sojuszy[39]. Można przyjąć wskaźniki takie, jak roczne wydatki budżetowe na wywiad cywilny w stosunku do liczby mieszkańców, liczby obywateli, czy do PKB i PKB per capita.

Usystematyzowanie tendencji w finansowaniu wywiadu dają też wskaźniki struktury, jak wydatki ogółem wywiadu do wydatków majątkowych, czy bieżących. Również wskaźniki pokazujące stosunek danego rodzaju kosztów do ogólnej liczby personelu agencji i dalej w podziale na zatrudnionych w wywiadzie mężczyzn i kobiety. Ważnym jest przy tym nie samo konstruowanie różnorodnych wskaźników, tylko ich adekwatności i wartość informacyjna dla analiz porównawczych, wewnątrz krajowych i w stosunku do potencjału zagranicznych służb wywiadowczych.

Oprócz wskaźników, można także pomyśleć o przedstawieniu agregatów liczbowych dla procesów finansowych, zachodzących wewnątrz organizacji wywiadowczych. Niemniej trzeba pamiętać, iż wskaźniki i agregaty nie są już czystymi źródłami danych, a jedynie wynikiem przetwarzania informacji, obarczonym efektem redundancji informacyjnej.

Spostrzeżenia końcowe

Przyczyn otwarcia się agencji wywiadowczych na publikowanie informacji dotyczącej ich działalności, celów, podstawowej strategii działania i budżetowania, należy poszukiwać w konieczności znalezienia poparcia społecznego dla globalnej walki z terroryzmem oraz na skutek rozwoju przepływów informacji w społeczeństwach demokratycznych. Przede wszystkim jest to wynik konkurencji, z jaką tajne służby muszą się zmierzyć ze strony międzynarodowego biznesu w walce o perspektywicznych pracowników, w którym to obszarze wywiad nie jest w stanie zapewnić adekwatnych gratyfikacji finansowych. Pozostaje więc posługiwanie się argumentami tajności i specyfiki służby dla dobra państwa, przy oferowaniu możliwości kontynuacji kariery zawodowej w administracji publicznej lub biznesie, po zakończeniu kilkunastoletniej służby w wywiadzie.

Proces badawczy związany z poznawaniem finansowania organizacji wywiadowczych jest zawiły z uwagi na dezinformacje oraz brak kompletności i systematyczności bazy informacyjnej, szczególnie w długim okresie obserwacji. Staje się nieodzowne wypracowanie podejścia do poszukiwania i weryfikacji źródeł informacji o procesach budżetowania wywiadu cywilnego i rozpoznanie metod zaangażowania środków finansowych, będących w dyspozycji wywiadu, do operacji zewnętrznych i wewnętrznych. Jest to szczególnie istotne, jeśli dąży się do wypracowania modeli ekonometrycznych, opisujących obecne i perspektywiczne zaangażowanie środków publicznych na służby wywiadowcze.

Celem niniejszego artykułu było wskazanie możliwych metod pracy nad poszukiwaniem i weryfikacją źródeł informacji o procesach finansowych zachodzących we współczesnym wywiadzie cywilnym.

Przypisy

[1] Wywiad państwowy można podzielić na wywiad cywilny, działający w strukturach bezpieczeństwa państwa i wywiad wojskowy pracujący na rzecz sił zbrojnych. Występują różne formy podporządkowania wywiadu cywilnego: jako samodzielna instytucja podległa bezpośrednio premierowi (Agencja Wywiadu od 29.06.2002 r.), czy jednostka ministerstwa spraw wewnętrznych (Zarząd Wywiadu UOP do 1.10.1996 r.). Służby wywiadu cywilnego mogą być łączone z wywiadem wojskowym we wspólną organizację. Występują również osobne instytucje rządowe specjalizujące się w wywiadzie elektronicznym, w Wielkiej Brytanii – GCHQ, czy w Nowej Zelandii – GCSB (ang. Government Communications Security Bureau), które prowadzą rozpoznanie radioelektroniczne, przechwytywanie i kryptoanalizę emisji elektromagnetycznych, tzw. SIGINT - ang. Signals Intelligence.

[2] Gondek, L. (1982), Wywiad polski w Trzeciej Rzeszy 1933 – 1939: finansowe aspekty antyhitlerowskiej akcji wywiadowczej Oddziału II, Warszawa, s. 228.

[3] Opracowanie własne na podstawie art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. z 2002, nr 74, poz. 676, tekst jednolity z 2012.

[4] Wills, A. (2012), Tool 8: Financial oversight of intelligence services, w: Born, H. (red.), Wills, A. (red.), Overseeing intelligence services: a toolkit, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Geneva, dostępny na WWW: http://www.dcaf.ch/publications/, dostęp 10 stycznia 2013.

[5] Oprócz dwóch Dzienników Urzędowych Agencji Wywiadu z 2010 i 2011, które zawierają jedynie wybrane wewnętrzne akty prawne, bez większego znaczenia dla badania organizacji i finansowania wywiadu cywilnego w Polsce, zob. Dziennik Urzędowy Agencji Wywiadu nr 1 (2010), Centrum Usług Wspólnych, Warszawa oraz Dziennik Urzędowy Agencji Wywiadu nr 1 (2011), Centrum Usług Wspólnych, Warszawa.

[6] Sprawozdanie Komisji do Spraw Służb Specjalnych z działalności w VI kadencji Sejmu 2007-2011 (2011), Kancelaria Sejmu, Warszawa, s. 18, 24, 30, 37.

[7] Annual reports from 2002 to 2012, New Zealand Security Intelligence Service, Wellington, dostępne na WWW: http://www.nzsis.govt.nz/reports/, dostęp 24 lutego 2013.

[8] CSIS Public reports: 2003, 2006-2011, Canadian Security Intelligence Service, Ottawa, dostępne na WWW: http://www.csis-scrs.gc.ca/pblctns/nnlrprt/index-eng.asp, dostęp 2 czerwca 2012.

[9] Annual reports from 2007 to 2011, General Intelligence and Security Service, Haga, dostępne na WWW: https://www.aivd.nl/english/publications-press/, dostęp 16 stycznia 2013.

[10] Annual reports from 2003 to 2010, Danish Security and Intelligence Service, Søborg, dostępne na WWW: https://www.pet.dk/English/Publications.aspx, dostęp 16 stycznia 2013.

[11] Passella, K (2012), Metody ilościowe w analizie finansowania wywiadu cywilnego, Passella, K. (2012), Wiedza – dobro prywatne czy publiczne z działalności Agencji Wywiadu, w: Zieliński, Z. (red.), Rola informatyki w naukach ekonomicznych i społecznych: Innowacje i implikacje interdyscyplinarne, PITWIN – Portal Innowacyjnego Transferu Wiedzy w Nauce, Wyższa Szkoła Handlowa im. Bolesława Markowskiego w Kielcach, Kielce, nr 2/2012, dostępne na WWW: http://www.pitwin.edu.pl/artykuly-naukowe?start=15, dostęp 2 lipca 2013.

[12] Sprawozdanie operatywne z wykonania Budżetu Państwa za styczeń-grudzień 2012 roku (2012), Ministerstwo Finansów, Warszawa, tablica 8, dostępny na WWW: http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-panstwa/wykonanie-budzetu-panstwa/sprawozdanie-operatywne-miesieczne-z-wykonania-budzetu-panstwa/, dostęp 3 czerwca 2013.

[13] W Polsce do służb specjalnych zalicza się także Centralne Biuro Śledcze, będące jednostką Komendy Głównej Policji, czasami również rozszerza się to pojęcie o Wywiad Skarbowy oraz komórki rozpoznawcze Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Ochrony Kolei, Służby Celnej i Biura Ochrony Rządu. Niektórzy autorzy wyróżniają osobne, węższe pojęcie tajnych służb, w którym mieściłyby się tylko AW, ABW, SWW i SKW, choć sama nazwa własna tajne służby nie ma umocowania w polskim systemie prawnym, por. Siemiątkowski, Z. (2009), Wywiad a władza: wywiad cywilny w systemie sprawowania władzy politycznej PRL, Aspra-Jr, Warszawa, s. 29-32.

[14] Sprawozdanie operatywne, tablica 8.

[15] Decyzja budżetowa na rok 2012 nr 85/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 marca 2012 r., Dz. Urz. MON z dnia 30.03.2012 r., poz. 110, rozpatrywana łącznie z późniejszymi decyzjami zmieniającymi poszczególne pozycje w budżecie SWW i SKW, kolejno z dnia: 31.05.2012 r., 24.07.2012 r., 06.09.2012 r., 26.09.2012 r., 16.11.2012 r., 06.12.2012 r. i 12.12.2012 r. (2012), Ministerstwo Obrony Narodowej, Warszawa, dostępny na WWW: http://www.dz.urz.mon.gov.pl/dziennik/pozycje/2012/, dostęp 7 czerwca 2013.

[16] Sprawozdanie operatywne, tablica 8.

[17] Decyzja budżetowa na rok 2012 nr 85/MON.

[18] Sprawozdanie operatywne, tablica 8.

[19] The Single Intelligence Account (2012), w: Annual Report 2011-2012, Intelligence and Security Committee, Cabinet Office, London, s. 57, dostępny na WWW:

http://www.cabinetoffice.gov.uk/resource-library/intelligence-and-security-committee-isc-annual-reports, dostęp 12 września 2012].

[20] Part 6 Financial Statements (2012), w: ASIO Report to Parliament 2011-12, Australian Security Intelligence Organisation, Canberra, s. 81-123, dostępny na WWW: http://www.asio.gov.au/Publications/Report-to-Parliament/Report-to-Parliament.html, dostęp 25 lutego 2013.

[21] W Polsce jest to Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, umiejscowione w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

[22] W polskim ustroju prawnym jest nim Sejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych, działająca na podstawie Uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r., Regulamin Sejmu RP (Dz. U. z 1992, nr 26, poz. 185 z późn. zm.).

[23] Niezależną instytucją w Rzeczpospolitej Polskiej, posiadającą uprawnienia kontrolne nad służbami specjalnymi jest Najwyższa Izba Kontroli, działająca na podstawie art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 1995, nr 13, poz. 59, tekst jednolity z 2012). Na mocy art. 1 ust. 2 NIK podlega Sejmowi RP. W strukturze NIK funkcjonują Departament Obrony Narodowej oraz Departament Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego uprawnione do kontroli Agencji Wywiadu w zakresie finansowym, prawnym i działań legislacyjnych. Kontrola merytoryczna Agencji Wywiadu jest sprawą dyskusyjną, powodująca spory kompetencyjne pomiędzy AW a NIK, zob. Informacja o wynikach kontroli organizacji służb specjalnych oraz nadzoru nad nimi (2005), Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, s. 7-8, 18-22.

[24] Kontrwywiad zagraniczny jest nazwany ofensywnym lub zaczepnym. Polega na rozpracowywaniu obcego wywiadu i kontrwywiadu za pomocą własnych służb wywiadowczych, poprzez dezinformacje, inspirację, a szczególnie werbunek funkcjonariuszy i pracowników wrogich, neutralnych, a nawet koalicyjnych służb specjalnych.

[25] Koszty międzynarodowej współpracy wywiadowczej zostały włączone do wydatków wywiadu zagranicznego.

[26] Podawane są tylko wydatki budżetowe ogółem w poszczególnych latach, w tys. NZD: 2007 r. - 41.239, 2008 r. - 32.807, 2009 r. - 36.887, 2010 r. – 37.888, 2011 r. - 37.514, 2012 r. - 40.645.

[27] Sprawozdania operatywne z wykonania Budżetu Państwa za lata 2002-2012, Ministerstwo Finansów, Warszawa, dostępne na WWW: http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-panstwa/wykonanie-budzetu-panstwa/sprawozdanie-operatywne-miesieczne-z-wykonania-budzetu-panstwa/, dostęp 2 lipca 2013 i Sprawozdania z wykonania Budżetu Państwa za lata 2002-2011, Rada Ministrów, Warszawa, dostępne na WWW: http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-panstwa/wykonanie-budzetu-panstwa/sprawozdanie-z-wykonania-budzetu-panstwa-roczne, dostęp 2 lipca 2013.

[28] The Single Intelligence Account oraz Informacja o wynikach kontroli organizacji służb specjalnych

[29] Cenckiewicz, Sł. (2011), Długie ramię Moskwy: wywiad wojskowy Polski Ludowej 1943-1991, Zysk i S-ka Wydawnictwo, Poznań.

[30] Nelsen, H. (1993), The U.S. intelligence budget in the 1990s, „International Journal of Intelligence and CounterIntelligence”, vol. 6, no. 2.

[31] Blac, R., Cornall, R. (2011), 2011 independent review of the intelligence community report,Australian Government, Canberra oraz Flood, F. (2004), Report of the inquiry into Australian intelligence agencies, Australian Government, Canberra.

[32] Organizacja jest finansowana ze środków pochodzących od rządów państw członkowskich i ze zleceń na rzecz m.in. instytucji Unii Europejskiej, zob. Annual Report 2011, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Geneva, s. 71-79, 90-94, dostępny na WWW: http://www.dcaf.ch/About-Us#10, dostęp 15 stycznia 2013.

[33] Born, H., Leigh, I. (2005), Making intelligence accountable: legal standards and best practice for oversight of intelligence agencies, House of the Parliament of Norway, Oslo.

[34] Podrodzaje rozpoznania radioelektronicznego to: COMINT, ELINT, TELINT, i osobna grupa rozpoznania przestrzennego GEOINT - ang. Geospatial Intelligence, zob. Herman, M. (2002), Potęga wywiadu, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa, s. 67-88.

[35] OSINT - ang. Open Source Intelligence.

[36] IIC - ang. International Intelligence Community.

[37] Wills, A. (2010), Guidebook - understanding intelligence oversight, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Geneva, dostępny na WWW: http://www.dcaf.ch/publications/, dostęp 10 stycznia 2013 oraz Wills, A., Vermuelen, M. (2011), Parliamentary oversight of security and intelligence agencies in the European Union, Directorate General for Internal Policies, European Parliament, Brussels, dostępny na WWW: http://www.dcaf.ch/publications/, dostęp 10 stycznia 2013.

[38] Passella, K. (2012), Metody ilościowe,s. 3-5.

[39] Tamże, s. 6-7.